據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）預(yù)計(jì)，全世界每年由于病蟲草害導(dǎo)致的糧食減產(chǎn)率在20%～40%之間。作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中預(yù)防病蟲草害的重要手段，農(nóng)藥和農(nóng)用化學(xué)品在提高作物和糧食產(chǎn)量，保證世界糧食安全，實(shí)現(xiàn)零饑餓目標(biāo)中發(fā)揮重要作用。但農(nóng)藥特別是化學(xué)農(nóng)藥的大量使用對(duì)人畜健康和生態(tài)環(huán)境造成很大壓力，嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，因此，加強(qiáng)農(nóng)藥管理正日益成為各國政府和相關(guān)國際組織關(guān)注的重點(diǎn)。

    聯(lián)合國提出2030年可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，F(xiàn)AO也提出了農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，國際化學(xué)品管理戰(zhàn)略（SAICM）對(duì)化學(xué)品管理提出更高要求：加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，維護(hù)生物多樣性，促進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)，提高食品安全水平。應(yīng)對(duì)氣候變化，促進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展正成為農(nóng)業(yè)發(fā)展新課題，對(duì)農(nóng)藥管理提出了新要求。與此同時(shí)，農(nóng)藥新產(chǎn)品和應(yīng)用新技術(shù)不斷涌現(xiàn)，為適用這些變化和要求，農(nóng)藥管理變得更有挑戰(zhàn)性。

01

全球農(nóng)藥使用現(xiàn)狀

    上個(gè)世紀(jì)以來，世界人口數(shù)量進(jìn)入快速增長階段，從1900年的15億增加到2000年的61億，增長率為整個(gè)人類歷史平均增長率的4倍。據(jù)《聯(lián)合國2015年世界人口預(yù)測報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，世界人口數(shù)量將于2030、2050和2100年分別達(dá)到85億、97億和112億（圖1）。世界人口增長需要糧食生產(chǎn)的同步增長，也帶來了農(nóng)藥使用的同步增長。根據(jù)FAO2018年發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，1999—2016年期間世界農(nóng)藥使用量從1999年的300萬噸增加到2016年的410萬噸左右（以有效成分計(jì)，圖2）。Phillips McDougall的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示：從2016年到2021年，世界農(nóng)藥市場保持年均4.4%的增長率，2021年預(yù)計(jì)將達(dá)到811億美元。

圖1  1700-2050年世界人口增長曲線

圖2  1999-2016年世界農(nóng)藥使用量

      隨著農(nóng)藥特別是化學(xué)農(nóng)藥的廣泛使用，對(duì)人類健康和環(huán)境造成了很大危害，世界衛(wèi)生組織（WHO）的數(shù)據(jù)報(bào)道也顯示，全球每年有300萬農(nóng)藥中毒事件發(fā)生，導(dǎo)致25萬人死亡。研究表明，農(nóng)藥的使用可能導(dǎo)致癌癥，影響人的生殖發(fā)育以及神經(jīng)和內(nèi)分泌系統(tǒng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，噴灑的農(nóng)藥95%以上進(jìn)入環(huán)境，造成水生系統(tǒng)污染，危害漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)，或進(jìn)入土壤，污染地下水，降低土壤質(zhì)量，破壞生物多樣性，導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)健康受損等。一項(xiàng)來自北美的研究發(fā)現(xiàn)，在來自美國23個(gè)州的800多份蜜蜂類樣品中，檢測出121種不同的農(nóng)藥及代謝物。農(nóng)藥的過量使用無疑對(duì)人體健康和生態(tài)環(huán)境構(gòu)成危害，影響農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，阻礙聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。因此，加強(qiáng)農(nóng)藥管理，減少對(duì)人類和環(huán)境的安全風(fēng)險(xiǎn)，成為國際農(nóng)藥管理的重要目標(biāo)和方向。與此同時(shí)，加強(qiáng)區(qū)域和國際合作，協(xié)調(diào)合作成為農(nóng)藥管理的新動(dòng)向。

02

世界農(nóng)藥管理現(xiàn)狀及特點(diǎn)

1. 國際組織和機(jī)構(gòu)廣泛參與

國際組織間化學(xué)品良效管理機(jī)制 （The Inter-Organization Programme for the Sound Management of Chemicals, IOMC）是在聯(lián)合國有關(guān)機(jī)構(gòu)間達(dá)成的有關(guān)化學(xué)品管理的一項(xiàng)合作協(xié)議，全面執(zhí)行全球化學(xué)品管理戰(zhàn)略（Strategic Approach to International Chemicals Management, SAICM）, 其組織成員包括：FAO、國際勞工組織（ILO）、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UN Environment）、聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織（UNIDO）、聯(lián)合國訓(xùn)練研究所（UNITAR）、WHO、世界銀行（World Bank）和聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）。農(nóng)藥管理是IOMC的重要工作之一，參與全球農(nóng)藥管理的國際組織和機(jī)構(gòu)主要有：FAO、WHO、UNEP和OECD，這4個(gè)組織的工作各有側(cè)重點(diǎn)，協(xié)同幫助各國農(nóng)藥管理部門對(duì)全球農(nóng)藥進(jìn)行管理。

FAO

FAO作為全球農(nóng)藥管理的牽頭單位，F(xiàn)AO與WHO等機(jī)構(gòu)合作有效開展農(nóng)藥管理工作。農(nóng)藥管理在FAO內(nèi)部由植物生產(chǎn)及保護(hù)司（AGP）負(fù)責(zé)，主要職責(zé)是保障農(nóng)業(yè)可持續(xù)集約化生產(chǎn)，通過推廣病蟲綜合防治、合理選擇農(nóng)藥、減少農(nóng)藥使用量等途徑，在保護(hù)作物的同時(shí)降低農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)。AGP涉及農(nóng)藥管理的工作內(nèi)容主要包括以下8個(gè)方面：

（1）制修訂《國際農(nóng)藥管理行為守則》；

（2）制定相關(guān)農(nóng)藥管理和技術(shù)準(zhǔn)則；

（3）農(nóng)藥殘留和產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)制定；

（4）幫助發(fā)展中國家加強(qiáng)農(nóng)藥管理能力建設(shè)；

（5）促進(jìn)全球農(nóng)藥登記協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)地區(qū)合作和區(qū)域發(fā)展；

（6）開發(fā)相關(guān)工具包，加強(qiáng)登記能力建設(shè)；

（7）具體執(zhí)行和落實(shí)《鹿特丹公約》等國際公約；

（8）制定高危害農(nóng)藥（HHPs）管理及使用削減相關(guān)政策等。

FAO制定的與農(nóng)藥管理相關(guān)的準(zhǔn)則涵蓋立法、政策、登記、執(zhí)法、流通銷售、使用及使用設(shè)備、廢棄庫存預(yù)防和處理以及登記后監(jiān)管等領(lǐng)域的一共34個(gè)技術(shù)準(zhǔn)則，為政府、農(nóng)藥行業(yè)和其他利益相關(guān)者具體實(shí)施《國際農(nóng)藥管理行為守則》提供進(jìn)一步指導(dǎo)。在此種大背景下，F(xiàn)AO植物生產(chǎn)和保護(hù)司將“減少對(duì)農(nóng)藥的依賴和降低農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)”作為其在全球倡導(dǎo)的農(nóng)藥管理理念的基礎(chǔ)，并在全球范圍內(nèi)推薦病蟲害綜合管理（IPM）計(jì)劃，IPM在《國際農(nóng)藥管理行為守則》中被定義為：“系指認(rèn)真考慮所有現(xiàn)有有害生物防治技術(shù)，對(duì)有害生物進(jìn)行科學(xué)管理的體系。它從農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)總體出發(fā)，根據(jù)有害生物和環(huán)境之間的相互關(guān)系，充分發(fā)揮自然控制因素的作用，因地制宜，協(xié)調(diào)應(yīng)用必要的措施，將有害生物控制在經(jīng)濟(jì)受害允許水平之下，減少或盡量減少對(duì)人體健康和環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)，以獲得經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)效益。”

WHO

WHO與農(nóng)藥有關(guān)的主要領(lǐng)域?yàn)樾l(wèi)生用農(nóng)藥，主要工作內(nèi)容包括化學(xué)品安全、農(nóng)藥評(píng)估、中毒急救中心建設(shè)和自殺預(yù)防等。WHO下有三個(gè)部門涉及農(nóng)藥管理工作，分別為：被忽略熱帶病害司農(nóng)藥評(píng)估項(xiàng)目（WHO Pesticide Evaluation Scheme, WHOPES），主要負(fù)責(zé)制定相關(guān)準(zhǔn)則、標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)操作程序，并為WHO成員國在媒介害蟲和農(nóng)藥管理領(lǐng)域提供技術(shù)支持。WHOPES承擔(dān)的公共衛(wèi)生用產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)工作從2017年1月1日起轉(zhuǎn)移到世界衛(wèi)生組織預(yù)審核團(tuán)隊(duì)媒介管理小組（Prequalification Team Vector Control Group）。另外一個(gè)與農(nóng)藥管理相關(guān)的部門為WHO國際化學(xué)品安全項(xiàng)目（International Programme of Chemical Safety, IPCS），通過該項(xiàng)目的實(shí)施，WHO致力于為全球化學(xué)品良好管理建立科學(xué)基礎(chǔ)，并幫助成員國加強(qiáng)國家化學(xué)品安全管理的能力。該項(xiàng)目涵蓋了所有天然和合成的化學(xué)品，與農(nóng)藥相關(guān)的內(nèi)容主要包括：WHO推薦的農(nóng)藥危害分級(jí)、農(nóng)藥中毒預(yù)防以及農(nóng)藥暴露數(shù)據(jù)采集工具等。

FAO和WHO聯(lián)合開展的工作包括：共同召開FAO/WHO農(nóng)藥管理聯(lián)席會(huì)議（JMPM）、FAO/WHO農(nóng)藥殘留聯(lián)席會(huì)議（JMPR）和FAO/WHO農(nóng)藥標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)席會(huì)議（JMPS）。三個(gè)會(huì)議均每年召開一次，JMPM主要負(fù)責(zé)起草、修改、審議農(nóng)藥管理相關(guān)的法規(guī)和技術(shù)準(zhǔn)則、討論國際層面上農(nóng)藥管理出現(xiàn)的新問題并提出建議。JMPR主要負(fù)責(zé)開展農(nóng)藥殘留評(píng)估工作，提出全球一致的與農(nóng)藥殘留有關(guān)的建議，包括農(nóng)藥殘留限量（MRLs）、每日允許攝入量（ADI）和急性參考劑量（ARfD）等。JMPS負(fù)責(zé)審議制定所有農(nóng)藥原藥標(biāo)準(zhǔn)和制劑標(biāo)準(zhǔn)，由FAO和WHO頒布實(shí)施，截至2018年9月，F(xiàn)AO/WHO共為300多個(gè)農(nóng)藥品種制定產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)3 000多個(gè)，為各國農(nóng)藥管理、控制農(nóng)藥產(chǎn)品質(zhì)量提供依據(jù)。

UNEP

UNEP與農(nóng)藥管理相關(guān)的工作主要包括：制定全球化學(xué)品與農(nóng)藥環(huán)境評(píng)價(jià)和管理相關(guān)準(zhǔn)則、風(fēng)險(xiǎn)降低及管理措施等，主要針對(duì)發(fā)展中國家的化學(xué)品管理立法、技術(shù)支持和能力建設(shè)等領(lǐng)域。此外，在UNEP支持下發(fā)展的三個(gè)公約共同為危險(xiǎn)化學(xué)品的無害化管理提供了國際框架。UNEP單獨(dú)為《巴塞爾公約》和《斯德哥爾摩公約》提供秘書處，和FAO共同為《鹿特丹公約》提供秘書處，分別負(fù)責(zé)化學(xué)品和農(nóng)藥領(lǐng)域。

OECD

OECD內(nèi)設(shè)OECD農(nóng)藥項(xiàng)目，領(lǐng)域同時(shí)涵蓋農(nóng)用農(nóng)藥和殺生物劑，旨在幫助各國政府聯(lián)合評(píng)估和降低農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)。包括制定化學(xué)品各類測試及評(píng)估準(zhǔn)則、風(fēng)險(xiǎn)管理準(zhǔn)則、化學(xué)品事件預(yù)防及應(yīng)對(duì)，包括納米材料生產(chǎn)的安全性、生物農(nóng)藥登記、IPM中心、打擊非法貿(mào)易以及農(nóng)藥對(duì)蜜蜂及傳粉媒介的相關(guān)工作等。OECD GLP資料互認(rèn)（MAD）項(xiàng)目旨在推動(dòng)全球?qū)嶒?yàn)室的統(tǒng)一認(rèn)證及成員國及觀察員國之間的資料互認(rèn)等。

本業(yè)綠色防控 物理防治專家

2. 眾多基于資料互認(rèn)和貿(mào)易互通的區(qū)域組織

隨著農(nóng)藥生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易日益全球化，為達(dá)到節(jié)約社會(huì)資源、提高管理效率、降低市場準(zhǔn)入成本等目的，在FAO等國際組織的推動(dòng)下，世界農(nóng)藥管理呈現(xiàn)出區(qū)域間協(xié)調(diào)一致的趨勢，如同一區(qū)域國家間推行農(nóng)藥登記聯(lián)合評(píng)審，則在該地區(qū)一國申報(bào)登記的資料在同區(qū)域其他國家也有效。

北美自由貿(mào)易協(xié)定(NAFTA)

NAFTA農(nóng)藥技術(shù)工作組（TWG）是根據(jù)“北美自由貿(mào)易協(xié)定”中關(guān)于衛(wèi)生和植物檢疫措施的規(guī)定成立的，由來自美國環(huán)保局農(nóng)藥項(xiàng)目辦公室、加拿大衛(wèi)生部農(nóng)藥管理局和墨西哥農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)食品部門的專家組成。TWG的作用是作為解決北美自由貿(mào)易區(qū)在自由貿(mào)易背景下出現(xiàn)的農(nóng)藥問題的協(xié)調(diào)中心。技術(shù)工作組通過協(xié)調(diào)和工作共享，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)這三個(gè)國家之間降低農(nóng)藥管理成本和便利貿(mào)易模式的目標(biāo)。合作領(lǐng)域包括：信息分享，統(tǒng)一數(shù)據(jù)要求，合作進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估或試驗(yàn)方法制定，聯(lián)合評(píng)審，共同制定農(nóng)藥相關(guān)的北美自由貿(mào)易區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)等。

西非農(nóng)藥登記委員會(huì)(WACPR)

WACPR成員國包括布基納法索、佛得角、乍得、岡比亞、幾內(nèi)亞比紹、馬里、毛里塔尼亞、尼日爾、塞內(nèi)加爾、貝寧、科特迪瓦、加納、幾內(nèi)亞、利比里亞、尼日利亞、塞拉利昂和多哥等10多個(gè)西部非洲國家。安第斯共同體發(fā)布的436/1998號(hào)決議，為該地區(qū)農(nóng)用化學(xué)品管理和登記建立了統(tǒng)一的程序，并在成員國范圍內(nèi)建立了一部農(nóng)藥登記的共同法規(guī)，規(guī)定所有進(jìn)入該地區(qū)的農(nóng)藥須經(jīng)一個(gè)集中的專家委員會(huì)評(píng)審，該委員會(huì)匯集了各成員國稀缺的專家資源，通過登記政策和資料等互認(rèn)和協(xié)調(diào)一致，極大緩解了非洲地區(qū)登記資源緊缺的問題。

加勒比農(nóng)藥管理委員會(huì)協(xié)調(diào)小組(CGPC)

CGPC成員國包括安提瓜和巴布達(dá)、巴巴多斯、伯利茲城、多米尼加、多米尼加共和國、格林納達(dá)、圭亞那、牙買加、圣基茨和尼維斯、圣盧西亞島、蘇里南、特立尼達(dá)和多巴哥。該組織是改進(jìn)該地區(qū)農(nóng)業(yè)化學(xué)品使用和管理戰(zhàn)略的一部分，由各加勒比國家的農(nóng)藥管理部門的代表組成，旨在改善農(nóng)藥管理問題的區(qū)域協(xié)調(diào)、溝通和行動(dòng)，呼吁建立統(tǒng)一的農(nóng)藥法律框架，包括登記和檢查，并在高毒農(nóng)藥削減等方面采取一致行動(dòng)。

安第斯共同體聯(lián)合登記機(jī)制

安第斯共同體（ANDEAN）成員國包括：玻利維亞、哥倫比亞、厄瓜多爾、秘魯和委內(nèi)瑞拉5個(gè)國家。2000年之前，安第斯國家農(nóng)藥登記均各自為政，1998年，在FAO的技術(shù)支持下，通過幾年協(xié)商，安第斯地區(qū)農(nóng)業(yè)用化學(xué)農(nóng)藥登記管理法得到批準(zhǔn)，并于2002發(fā)布了統(tǒng)一的技術(shù)準(zhǔn)則相關(guān)要求，成員國在隨后幾年即立法支持該農(nóng)藥登記管理法在各國實(shí)施，并通過協(xié)商在2015年將該法更新。

南部非洲農(nóng)藥登記論壇(SAPReF)

SAPReF于2011年在南非開普敦成立，成員國包括：安哥拉、科摩羅、博茨瓦納、剛果民主共和國、斯瓦蒂尼、萊索托、馬達(dá)加斯加、馬拉維、毛里求斯、莫桑比克、納米比亞、塞舌爾、南非、坦桑尼亞聯(lián)合共和國、贊比亞和津巴布韋。該論壇旨在促進(jìn)南部非洲發(fā)展共同體成員國在農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)管理以及農(nóng)藥登記后監(jiān)管等領(lǐng)域的合作，同時(shí)促進(jìn)區(qū)域信息交流，協(xié)調(diào)各國之間的農(nóng)藥登記程序，建立一個(gè)評(píng)估和登記農(nóng)藥的單一區(qū)域機(jī)制，更好地加強(qiáng)區(qū)域農(nóng)藥使用和貿(mào)易管理。其中包括：協(xié)調(diào)農(nóng)藥進(jìn)出口和過境的要求和程序；對(duì)進(jìn)口農(nóng)藥加強(qiáng)質(zhì)量管理；對(duì)農(nóng)藥政策制定者、經(jīng)營者和使用者加強(qiáng)培訓(xùn)；開展農(nóng)藥熱點(diǎn)問題討論；制定區(qū)域農(nóng)藥殘留和藥效登記試驗(yàn)準(zhǔn)則等。

東非共同體(EAC)

EAC成員國包括肯尼亞、坦桑尼亞、烏干達(dá)、盧旺達(dá)、布隆迪和蘇丹。FAO的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，2016年非洲粘蟲在非洲45個(gè)國家爆發(fā)，對(duì)3億人的糧食安全構(gòu)成了威脅，影響了數(shù)百萬公頃玉米種植。EAC正尋求制定統(tǒng)一的農(nóng)藥管理技術(shù)準(zhǔn)則，以在更加有效的防治非洲粘蟲的同時(shí)，降低管理成本和重復(fù)試驗(yàn)，降低農(nóng)藥使用造成的風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)環(huán)境和人類健康。據(jù)統(tǒng)計(jì)，EAC成員國有30%～40%的作物損失可以通過協(xié)調(diào)一致的農(nóng)藥政策解決。因?yàn)樵摰貐^(qū)的農(nóng)藥大多依賴進(jìn)口，缺乏協(xié)調(diào)一致的農(nóng)藥登記政策還會(huì)導(dǎo)致假冒偽劣產(chǎn)品進(jìn)口增加，對(duì)該地區(qū)食品安全進(jìn)一步構(gòu)成危險(xiǎn)。目前正在制定農(nóng)藥登記資料要求和登記試驗(yàn)準(zhǔn)則為實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)登記做準(zhǔn)備。

太平洋地區(qū)登記體系(PRPRS)

2015年5月，在12個(gè)太平洋島國和FAO的共同努力下，建立了太平洋地區(qū)登記體系PRPRS，作為該地區(qū)統(tǒng)一協(xié)調(diào)農(nóng)藥登記和使用的主要平臺(tái)，成員國包括庫克群島、密克羅尼西亞聯(lián)邦、斐濟(jì)、基里巴斯、馬紹爾群島、紐埃島、帕勞群島、巴布亞新幾內(nèi)亞、薩摩亞、所羅門群島、湯加和瓦盧瓦圖。該體系旨在為國家農(nóng)藥登記決策提供技術(shù)支持，加強(qiáng)成員國能力建設(shè)，確定許可的產(chǎn)品和使用范圍；同時(shí)加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量、使用、標(biāo)簽、包裝和農(nóng)藥廣告的管理。共享評(píng)審專家，支持信息交換等。

亞太植保委員會(huì)(APPPC)

2009到2011年，在FAO技術(shù)合作項(xiàng)目的支持下，東南亞7個(gè)國家（柬埔寨、老撾、馬來西亞、緬甸、菲律賓、泰國和越南）同意實(shí)施涉及農(nóng)藥管理各個(gè)方面的5個(gè)區(qū)域協(xié)調(diào)準(zhǔn)則，及農(nóng)藥登記要求建立的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。5個(gè)區(qū)域協(xié)調(diào)準(zhǔn)則包括：《農(nóng)藥登記協(xié)調(diào)準(zhǔn)則》、《生物農(nóng)藥登記要求協(xié)調(diào)準(zhǔn)則》、《農(nóng)藥標(biāo)簽協(xié)調(diào)準(zhǔn)則》、《農(nóng)產(chǎn)品中農(nóng)藥殘留監(jiān)管協(xié)調(diào)準(zhǔn)則》以及《更新的藥效試驗(yàn)計(jì)劃準(zhǔn)備準(zhǔn)則》。同時(shí)發(fā)布了《東南亞農(nóng)藥管理協(xié)調(diào)指南》作為該區(qū)域農(nóng)藥登記協(xié)調(diào)一致的指導(dǎo)性文件。APPPC農(nóng)藥管理常務(wù)委員會(huì)，也為該地區(qū)成員國提供了一個(gè)農(nóng)藥管理協(xié)調(diào)一致的平臺(tái)。

3. 被國際社會(huì)廣泛認(rèn)可的、統(tǒng)一的管理、技術(shù)準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)

隨著農(nóng)藥管理日趨嚴(yán)格，對(duì)產(chǎn)品安全性評(píng)價(jià)的數(shù)據(jù)要求越來越高，為降低重復(fù)性資料要求，減少試驗(yàn)動(dòng)物數(shù)量，農(nóng)藥管理相關(guān)國際組織及歐盟和美國等地區(qū)和國家的農(nóng)藥管理部門分別制定了一系列被國際社會(huì)廣泛認(rèn)可的技術(shù)準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)。首先，《國際農(nóng)藥管理行為守則》及34個(gè)相關(guān)技術(shù)支持準(zhǔn)則為各國農(nóng)藥管理提供了一致的框架及理念要求，F(xiàn)AO和WHO共同制定發(fā)布了農(nóng)藥產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)，為世界農(nóng)藥及農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易提供便利，F(xiàn)AO農(nóng)藥登記工具包為廣大發(fā)展中國家登記評(píng)審人員提供在線技術(shù)支持；其次，WHO、OECD和CIPAC（國際農(nóng)藥分析協(xié)作委員會(huì)）等國際組織分別制定了涵蓋農(nóng)藥登記各領(lǐng)域的試驗(yàn)技術(shù)準(zhǔn)則，且OECD為登記評(píng)審人員及申請者分別制定了農(nóng)藥評(píng)估報(bào)告模板和實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)報(bào)告模板，以及良好實(shí)驗(yàn)室管理準(zhǔn)則（GLP）等，OECD資料互認(rèn)體系（MAD）在成員國之間實(shí)現(xiàn)了資料互認(rèn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，通過資料互認(rèn)減少重復(fù)試驗(yàn)，MAD體系為政府和行業(yè)每年節(jié)約近3.09億歐元，并大量減少了試驗(yàn)動(dòng)物的數(shù)量。美國環(huán)保署和歐盟制定的試驗(yàn)方法及技術(shù)準(zhǔn)則也被世界上大多數(shù)國家登記機(jī)關(guān)接受認(rèn)可（表1）。

表1  被國際社會(huì)廣泛認(rèn)可的農(nóng)藥管理相關(guān)法律、技術(shù)及評(píng)審準(zhǔn)則

4. 各國呈現(xiàn)梯度管理態(tài)勢

自1985年《國際農(nóng)藥管理守則》首次發(fā)布以來，國際和國家農(nóng)藥管理的法律框架都發(fā)生了重大變化，從大多數(shù)發(fā)展中國家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的國家并沒有適當(dāng)?shù)霓r(nóng)藥立法，對(duì)農(nóng)藥危害性的意識(shí)有限，到目前幾乎每個(gè)國家都有某種類型覆蓋農(nóng)藥領(lǐng)域的立法，但《國際農(nóng)藥管理守則》強(qiáng)調(diào)各國政府在管理農(nóng)藥時(shí)，應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)氐男枨蠛蜕鐣?huì)及經(jīng)濟(jì)條件等因素，且由于各國農(nóng)藥生產(chǎn)和使用、管理歷史、技術(shù)和資源等的差異，各國所采用的農(nóng)藥管理制度有所不同，概括起來可以分成3種類型（表2）。第一種是以歐美發(fā)達(dá)國家為代表的管理制度，其特點(diǎn)是制度健全，全程管理，并以安全風(fēng)險(xiǎn)防控為核心，屬于世界農(nóng)藥管理框架及基礎(chǔ)準(zhǔn)則的搭建者、新技術(shù)的引導(dǎo)者和農(nóng)藥管理風(fēng)向標(biāo)，可以對(duì)世界其他國家的農(nóng)藥管理政策產(chǎn)生很大影響。第二種以巴西和中國等經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家為代表的管理制度，其特點(diǎn)是制度相對(duì)健全，但不完整，對(duì)各種農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)和違法行為還不能進(jìn)行全程管理，在基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)制定領(lǐng)域尚處跟隨者地位。第三種是發(fā)展中國家的管理制度，由于受管理資源和能力限制，管理制度相對(duì)簡單，以登記為核心。

表2  各國呈現(xiàn)梯度管理的農(nóng)藥管理部門

03

未來農(nóng)藥管理的發(fā)展趨勢

1.  服務(wù)于可持續(xù)農(nóng)業(yè)發(fā)展，倡導(dǎo)全生命周期管理

《國際農(nóng)藥管理守則》倡導(dǎo)采用“全生命周期”的管理方式，管理與農(nóng)藥開發(fā)、登記、生產(chǎn)、貿(mào)易、包裝、標(biāo)簽、供銷、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、處理、施用、使用、處置和監(jiān)測等所有相關(guān)方面導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，包括農(nóng)藥生產(chǎn)、廢棄物和容器的管理等。因?yàn)檗r(nóng)藥導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)不僅可能來自于農(nóng)藥在食品和環(huán)境中的殘留，還有可能來自于空包裝和廢棄庫存等，以及因問題轉(zhuǎn)移等導(dǎo)致的對(duì)全球可持續(xù)發(fā)展造成的其他方面的不良影響。全生命周期影響評(píng)價(jià)（Life Cycle Impact Assessment, LCIA）除了站在國家或地區(qū)的角度，涵蓋常規(guī)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)（Environmental Risk Assessment, ERA）的內(nèi)容以外，還站在全球和可持續(xù)發(fā)展的角度，在全球農(nóng)藥生產(chǎn)與使用逐漸融為一體的大環(huán)境下，考慮諸如導(dǎo)致的溫室效應(yīng)、氣候變化、臭氧層降解、不可再生能源消耗和生物多樣性等其他方面的影響。農(nóng)藥管理不僅涉及傳統(tǒng)內(nèi)容和要求，也在不斷為保護(hù)生物多樣性、應(yīng)對(duì)氣候變化和可持續(xù)發(fā)展服務(wù)。

2. 監(jiān)管領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，國際和區(qū)域合作加強(qiáng)

對(duì)農(nóng)藥實(shí)行全生命周期管理，監(jiān)管領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，F(xiàn)AO于2015年修訂了《農(nóng)藥立法準(zhǔn)則》，修訂后的準(zhǔn)則詳細(xì)論述了完善的國家農(nóng)藥法律框架所包含的要素，作為國家審查或更新現(xiàn)有農(nóng)藥立法或從零開始起草法規(guī)的參考點(diǎn)。各國政府也紛紛制修訂相關(guān)法律法規(guī)或政策，從各個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)農(nóng)藥進(jìn)行更加嚴(yán)格的管理。為保護(hù)蜜蜂等授粉昆蟲，歐盟成員國于2018年4月投票表決，禁止在戶外使用對(duì)其有害的新煙堿類殺蟲劑。由歐洲化學(xué)品管理局（ECHA）和歐盟食品安全局（EFSA）共同起草的“內(nèi)分泌干擾物識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)配套指導(dǎo)文件”已于2018年6月7日發(fā)布，該文件通過設(shè)定一系列科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)以用于對(duì)內(nèi)分泌干擾物的識(shí)別，從2018年11月10日開始，正在申請或新申請的歐盟農(nóng)藥登記，需要運(yùn)用該標(biāo)準(zhǔn)對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行內(nèi)分泌干擾評(píng)估。美國《農(nóng)藥登記改進(jìn)法案4》（PRIA 4）也已于2018年3月生效，對(duì)于新增的抗菌農(nóng)藥（antimicrobial）和常規(guī)農(nóng)藥登記，要求增加藥效數(shù)據(jù)，而在PRIA3下，只有公共衛(wèi)生農(nóng)藥才需要提供藥效數(shù)據(jù)。中國也對(duì)《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》進(jìn)行了修訂，并于2017年6月起實(shí)施。新條例通過取消農(nóng)藥臨時(shí)登記、設(shè)立農(nóng)藥經(jīng)營許可、實(shí)施召回制度、強(qiáng)化限制使用農(nóng)藥的使用管理、以及明確農(nóng)藥廢棄物管理等措施進(jìn)一步加強(qiáng)了農(nóng)藥管理。

全球或區(qū)域協(xié)調(diào)的登記后監(jiān)管也在逐步加強(qiáng)，開展全球聯(lián)合評(píng)審，執(zhí)行全球小作物登記項(xiàng)目，推進(jìn)區(qū)域內(nèi)聯(lián)合登記，加強(qiáng)國際組織間協(xié)調(diào)合作，構(gòu)建各有關(guān)方共同參與管理機(jī)制等，合作和協(xié)調(diào)成為國際化新品包括農(nóng)藥管理的鮮明特點(diǎn)。據(jù)聯(lián)合國區(qū)域間犯罪和司法研究所（UNICRI）報(bào)告預(yù)計(jì)，全球約有15%的農(nóng)藥貿(mào)易為非法貿(mào)易8，合作打擊非法農(nóng)藥貿(mào)易的呼聲近期日益高漲。OECD于2019年2月通過了《關(guān)于打擊非法農(nóng)藥貿(mào)易的建議》，成立了一個(gè)關(guān)于農(nóng)藥非法貿(mào)易的網(wǎng)絡(luò)預(yù)警系統(tǒng)（RAS）， 并與非洲、加勒比海地區(qū)和太平洋島國（ACP）通過打擊農(nóng)藥非法貿(mào)易的協(xié)議9。

3. 高毒農(nóng)藥削減力度加大，更安全的替代技術(shù)或產(chǎn)品發(fā)展得到鼓勵(lì)

《國際農(nóng)藥管理行為守則》7.5款提到：如果風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)結(jié)果表明，風(fēng)險(xiǎn)降低控制措施或良好營銷措施難以確保產(chǎn)品使用不會(huì)對(duì)人類和環(huán)境帶來不可接受的風(fēng)險(xiǎn)，那么就要考慮禁止進(jìn)口、流通、出售或購買這類高危害農(nóng)藥。2016年FAO/WHO共同發(fā)布了《高危害農(nóng)藥準(zhǔn)則》，其中將高危害農(nóng)藥（Highly Hazardous Pesticides HHP）定義為：根據(jù)國際認(rèn)可的分級(jí)體系如WHO或GHS證實(shí)，對(duì)健康或環(huán)境呈現(xiàn)出較高的急性或慢性危害，或列入相關(guān)國際條例或公約清單受控的農(nóng)藥。另外，如在某個(gè)國家特定的使用條件下，對(duì)健康或環(huán)境可造成嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)危害的農(nóng)藥也可被視為高危害農(nóng)藥。FAO/WHO農(nóng)藥登記工具包下專設(shè)了有關(guān)高危害農(nóng)藥的子項(xiàng)目。高危害農(nóng)藥在歐美等發(fā)達(dá)國家大部分都已禁用；非洲、美洲、亞洲和太平洋島國也已啟動(dòng)各種的淘汰計(jì)劃。作為全球農(nóng)藥生產(chǎn)國，自上世紀(jì)80年代以來，中國已經(jīng)淘汰了六六六、滴滴涕等43種高毒高風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)藥，目前農(nóng)業(yè)上使用的在登記有效狀態(tài)的高毒農(nóng)藥還有10種，并力爭到2023年淘汰所有高毒農(nóng)藥。

隨著全球各地高毒農(nóng)藥禁限用的繼續(xù)深入，對(duì)生物農(nóng)藥的關(guān)注度持續(xù)升溫。監(jiān)管壓力和社會(huì)對(duì)更綠色、更安全和更可持續(xù)作物保護(hù)技術(shù)的需求是生物農(nóng)藥發(fā)展的最強(qiáng)驅(qū)動(dòng)因素之一。歐洲對(duì)新煙堿類殺蟲劑的禁令可能會(huì)促使該地區(qū)的許多種植者尋求生物農(nóng)藥替代品以保護(hù)其作物。對(duì)間隔期和殘留的要求以及抗藥性等諸多因素也推動(dòng)了生物農(nóng)藥的發(fā)展，生物農(nóng)藥可以通過多種新穎的作用模式為病蟲害防治提供更加有效的解決方案。另外，與新化學(xué)合成農(nóng)藥需要平均2.5億美元和九年的開發(fā)和市場準(zhǔn)入成本相比，生物農(nóng)藥平均僅需不到1 000萬美元和四年時(shí)間。作為一種更便宜、快速的開發(fā)過程，生物農(nóng)藥研發(fā)對(duì)初創(chuàng)企業(yè)和研究預(yù)算有限的小公司更具吸引力。因此，生物農(nóng)藥市場在過去的15年中增長顯著，據(jù)Agrow的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：2018年全球生物農(nóng)藥市場約為35億美元，占比5.4%，預(yù)計(jì)到2025年將達(dá)到80億美元，復(fù)合年增長率15%。

另外，隨著熏蒸和葉面施用農(nóng)藥的監(jiān)管問題越來越多，種子處理劑因其安全、經(jīng)濟(jì)、環(huán)保，且具有高度針對(duì)性，是全球農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入中增長最快的部分。2017年，全球種子處理劑市場價(jià)值超過51億美元，預(yù)計(jì)2018—2023年期間市場的復(fù)合年增長率將達(dá)到10.5％，生物農(nóng)藥種子處理劑將成為市場增長的驅(qū)動(dòng)力。

4. 公眾參與意識(shí)逐漸增強(qiáng)

《FAO/WHO農(nóng)藥登記準(zhǔn)則》中明確提到：政府應(yīng)當(dāng)通過立法或制定法規(guī)，告知公眾關(guān)于農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)和收益相關(guān)信息，并促進(jìn)公眾參與國家農(nóng)藥管理。從1962年《寂靜的春天》開啟了群眾性的現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)意識(shí)，到2018年歐盟130萬人簽名要求禁用草甘膦系列產(chǎn)品，隨著社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境及食品安全的要求越來越高，對(duì)農(nóng)藥管理的參與意識(shí)也在逐漸增強(qiáng)。1982年全球90多個(gè)國家的600多個(gè)非政府組織共同發(fā)起成立了農(nóng)藥行動(dòng)網(wǎng)（PAN），口號(hào)為“農(nóng)藥不尊重國界（pesticides don’t respect national borders）”，目前已在全球5個(gè)地區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，號(hào)召停止使用化學(xué)農(nóng)藥，尋找生物防治等更加安全的替代技術(shù)。美國EPA農(nóng)藥項(xiàng)目除對(duì)所有登記決議設(shè)定公眾評(píng)議期外，農(nóng)藥項(xiàng)目對(duì)話委員會(huì)和專家顧問委員會(huì)的會(huì)議均對(duì)公眾開放，以為各利益攸關(guān)方提供交流平臺(tái)，為農(nóng)藥相關(guān)政策提供意見反饋。歐盟2019/1381號(hào)“歐盟食物鏈風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的透明度和可持續(xù)性”條例將于2019年9月26日生效。該條例允許公眾更廣泛地獲取有關(guān)農(nóng)用化學(xué)品和轉(zhuǎn)基因作物的監(jiān)管數(shù)據(jù)，按照新條例規(guī)定，公眾可自動(dòng)查閱工業(yè)申請?zhí)峤坏乃醒芯繄?bào)告和數(shù)據(jù)。只有某些信息將被允許保密，如生產(chǎn)和加工過程。隨著公眾對(duì)農(nóng)藥管理參與程度的深入，農(nóng)藥管理面臨的要求和壓力將越來越大，可能引發(fā)農(nóng)藥管理制度和要求的革命性變化。